關(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導(dǎo)意見

發(fā)改環(huán)資〔2021〕381號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、科技廳(委)、工信廳(委)、財政廳(局)、自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境廳(局)、住建廳(委、局)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村(農(nóng)牧)廳(局、委)、市場監(jiān)督局、機關(guān)事務(wù)管理部門：

  開展資源綜合利用是我國深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。大宗固體廢棄物(以下簡稱“大宗固廢”)量大面廣、環(huán)境影響突出、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領(lǐng)域。推進大宗固廢綜合利用對提高資源利用效率、改善環(huán)境質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。為深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，進一步提升大宗固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率，推動生態(tài)文明建設(shè)，促進高質(zhì)量發(fā)展，制定本指導(dǎo)意見。

  一、現(xiàn)狀與形勢

  (一)“十三五”取得的成效。黨的十八大以來，我國把資源綜合利用納入生態(tài)文明建設(shè)總體布局，不斷完善法規(guī)政策、強化科技支撐、健全標(biāo)準規(guī)范，推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，各項工作取得積極進展。2019年，大宗固廢綜合利用率達到55%，比2015年提高5個百分點;其中，煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏、秸稈的綜合利用率分別達到70%、78%、70%、86%。“十三五”期間，累計綜合利用各類大宗固廢約130億噸，減少占用土地超過100萬畝，提供了大量資源綜合利用產(chǎn)品，促進了煤炭、化工、電力、鋼鐵、建材等行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，資源環(huán)境和經(jīng)濟效益顯著，對緩解我國部分原材料緊缺、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

  (二)“十四五”面臨的形勢。“十四五”時期，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展主題，全面提高資源利用效率的任務(wù)更加迫切。受資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等因素影響，未來我國大宗固廢仍將面臨產(chǎn)生強度高、利用不充分、綜合利用產(chǎn)品附加值低的嚴峻挑戰(zhàn)。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量近30億噸，其中，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低，占用大量土地資源，存在較大的生態(tài)環(huán)境安全隱患。要深入貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)，大力推進大宗固廢源頭減量、資源化利用和無害化處置，強化全鏈條治理，著力解決突出矛盾和問題，推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展。

  二、總體要求

  (三)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，以全面提高資源利用效率為目標(biāo)，以推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展為核心，加強系統(tǒng)治理，創(chuàng)新利用模式，實施專項行動，促進大宗固廢實現(xiàn)綠色、高效、高質(zhì)、高值、規(guī)模化利用，提高大宗固廢綜合利用水平，助力生態(tài)文明建設(shè)，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

  (四)基本原則。

  ——堅持政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)相結(jié)合。完善綜合性政策措施，激發(fā)各類市場主體活力，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加快發(fā)展壯大大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)。

  ——堅持規(guī)模利用與高值利用相結(jié)合。積極拓寬大宗固廢綜合利用渠道，進一步擴大利用規(guī)模，力爭吃干榨盡，不斷提高資源綜合利用產(chǎn)品附加值，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

  ——堅持消納存量與控制增量相結(jié)合。依法依規(guī)、科學(xué)有序消納存量大宗固廢;因地制宜、綜合施策，有效降低大宗固廢產(chǎn)排強度，加大綜合利用力度，嚴控新增大宗固廢堆存量。

  ——堅持突出重點與系統(tǒng)治理相結(jié)合。加強大宗固廢綜合利用全過程管理，協(xié)同推進產(chǎn)廢、利廢和規(guī)范處置各環(huán)節(jié)，嚴守大宗固廢綜合利用和安全處置的環(huán)境底線。

  ——堅持技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新相結(jié)合。強化創(chuàng)新引領(lǐng)，突破大宗固廢綜合利用技術(shù)瓶頸，加快先進適用技術(shù)推廣應(yīng)用，加強示范引領(lǐng)，培育大宗固廢綜合利用新模式。

  (五)主要目標(biāo)。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾礦(共伴生礦)、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢的綜合利用能力顯著提升，利用規(guī)模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%，存量大宗固廢有序減少。大宗固廢綜合利用水平不斷提高，綜合利用產(chǎn)業(yè)體系不斷完善;關(guān)鍵瓶頸技術(shù)取得突破，大宗固廢綜合利用技術(shù)創(chuàng)新體系逐步建立;政策法規(guī)、標(biāo)準和統(tǒng)計體系逐步健全，大宗固廢綜合利用制度基本完善;產(chǎn)業(yè)間融合共生、區(qū)域間協(xié)同發(fā)展模式不斷創(chuàng)新;集約高效的產(chǎn)業(yè)基地和骨干企業(yè)示范引領(lǐng)作用顯著增強，大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新格局基本形成。

  三、提高大宗固廢資源利用效率

  (六)煤矸石和粉煤灰。持續(xù)提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，推進煤矸石和粉煤灰在工程建設(shè)、塌陷區(qū)治理、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土地生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的利用，有序引導(dǎo)利用煤矸石、粉煤灰生產(chǎn)新型墻體材料、裝飾裝修材料等綠色建材，在風(fēng)險可控前提下深入推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用和有價組分提取，加強大摻量和高附加值產(chǎn)品應(yīng)用推廣。

  (七)尾礦(共伴生礦)。穩(wěn)步推進金屬尾礦有價組分高效提取及整體利用，推動采礦廢石制備砂石骨料、陶粒、干混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用，探索尾礦在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的利用。加快推進黑色金屬、有色金屬、稀貴金屬等共伴生礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用和有價組分梯級回收，推動有價金屬提取后剩余廢渣的規(guī)模化利用。依法依規(guī)推動已閉庫尾礦庫生態(tài)修復(fù)，未經(jīng)批準不得擅自回采尾礦。

  (八)冶煉渣。加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用，擴大赤泥和鋼渣利用規(guī)模，提高赤泥在道路材料中的摻用比例，擴大鋼渣微粉作混凝土摻合料在建設(shè)工程等領(lǐng)域的利用。不斷探索赤泥和鋼渣的其他規(guī)模化利用渠道。鼓勵從赤泥中回收鐵、堿、氧化鋁，從冶煉渣中回收稀有稀散金屬和稀貴金屬等有價組分，提高礦產(chǎn)資源利用效率，保障國家資源安全，逐步提高冶煉渣綜合利用率。

  (九)工業(yè)副產(chǎn)石膏。拓寬磷石膏利用途徑，繼續(xù)推廣磷石膏在生產(chǎn)水泥和新型建筑材料等領(lǐng)域的利用，在確保環(huán)境安全的前提下，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等領(lǐng)域的應(yīng)用。支持利用脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材、石膏晶須等新產(chǎn)品新材料，擴大工業(yè)副產(chǎn)石膏高值化利用規(guī)模。積極探索鈦石膏、氟石膏等復(fù)雜難用工業(yè)副產(chǎn)石膏的資源化利用途徑。

  (十)建筑垃圾。加強建筑垃圾分類處理和回收利用，規(guī)范建筑垃圾堆存、中轉(zhuǎn)和資源化利用場所建設(shè)和運營，推動建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品應(yīng)用。鼓勵建筑垃圾再生骨料及制品在建筑工程和道路工程中的應(yīng)用，以及將建筑垃圾用于土方平衡、林業(yè)用土、環(huán)境治理、燒結(jié)制品及回填等，不斷提高利用質(zhì)量、擴大資源化利用規(guī)模。

  (十一)農(nóng)作物秸稈。大力推進秸稈綜合利用，推動秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。堅持農(nóng)用優(yōu)先，持續(xù)推進秸稈肥料化、飼料化和基料化利用，發(fā)揮好秸稈耕地保育和種養(yǎng)結(jié)合功能。擴大秸稈清潔能源利用規(guī)模，鼓勵利用秸稈等生物質(zhì)能供熱供氣供暖，優(yōu)化農(nóng)村用能結(jié)構(gòu)，推進生物質(zhì)天然氣在工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用。不斷拓寬秸稈原料化利用途徑，鼓勵利用秸稈生產(chǎn)環(huán)保板材、炭基產(chǎn)品、聚乳酸、紙漿等，推動秸稈資源轉(zhuǎn)化為高附加值的綠色產(chǎn)品。建立健全秸稈收儲運體系，開展專業(yè)化、精細化的運管服務(wù)，打通秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“最初一公里”。

  四、推進大宗固廢綜合利用綠色發(fā)展

  (十二)推進產(chǎn)廢行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)源頭減量。開展產(chǎn)廢行業(yè)綠色設(shè)計，在生產(chǎn)過程充分考慮后續(xù)綜合利用環(huán)節(jié)，切實從源頭削減大宗固廢。大力發(fā)展綠色礦業(yè)，推廣應(yīng)用矸石不出井模式，鼓勵采礦企業(yè)利用尾礦、共伴生礦填充采空區(qū)、治理塌陷區(qū)，推動實現(xiàn)尾礦就地消納。開展能源、冶金、化工等重點行業(yè)綠色化改造，不斷優(yōu)化工藝流程、改進技術(shù)裝備，降低大宗固廢產(chǎn)生強度。推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢產(chǎn)生過程自消納，推動提升磷石膏、赤泥等復(fù)雜難用大宗固廢凈化處理水平，為綜合利用創(chuàng)造條件。在工程建設(shè)領(lǐng)域推行綠色施工，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用，實施建筑垃圾分類管理、源頭減量和資源化利用。

  (十三)推動利廢行業(yè)綠色生產(chǎn)，強化過程控制。持續(xù)提升利廢企業(yè)技術(shù)裝備水平，加大小散亂污企業(yè)整治力度。強化大宗固廢綜合利用全流程管理，嚴格落實全過程環(huán)境污染防治責(zé)任。推行大宗固廢綠色運輸，鼓勵使用專用運輸設(shè)備和車輛，加強大宗固廢運輸過程管理。鼓勵利廢企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核，嚴格執(zhí)行污染物排放標(biāo)準，完善環(huán)境保護措施，防止二次污染。

  (十四)強化大宗固廢規(guī)范處置，守住環(huán)境底線。加強大宗固廢貯存及處置管理，強化主體責(zé)任，推動建設(shè)符合有關(guān)國家標(biāo)準的貯存設(shè)施，實現(xiàn)安全分類存放，杜絕混排混堆。統(tǒng)籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理，加大重點流域和重點區(qū)域大宗固廢的綜合整治力度，健全環(huán)保長效監(jiān)督管理制度。

  五、推動大宗固廢綜合利用創(chuàng)新發(fā)展

  (十五)創(chuàng)新大宗固廢綜合利用模式。在煤炭行業(yè)推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進矸石減量;在礦山行業(yè)建立“梯級回收+生態(tài)修復(fù)+封存保護”體系，推動綠色礦山建設(shè);在鋼鐵冶金行業(yè)推廣“固廢不出廠”，加強全量化利用;在建筑建造行業(yè)推動建筑垃圾“原地再生+異地處理”，提高利用效率;在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展“工農(nóng)復(fù)合”，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同;針對退役光伏組件、風(fēng)電機組葉片等新興產(chǎn)業(yè)固廢，探索規(guī)范回收以及可循環(huán)、高值化的再生利用途徑;在重點區(qū)域推廣大宗固廢“公鐵水聯(lián)運”的區(qū)域協(xié)同模式，強化資源配置。因地制宜推動大宗固廢多產(chǎn)業(yè)、多品種協(xié)同利用，形成可復(fù)制、可推廣的大宗固廢綜合利用發(fā)展新模式。

  (十六)創(chuàng)新大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù)。鼓勵企業(yè)建立技術(shù)研發(fā)平臺，加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入力度，重點突破源頭減量減害與高質(zhì)綜合利用關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備，推動大宗固廢利用過程風(fēng)險控制的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。依托國家級創(chuàng)新平臺，支持產(chǎn)學(xué)研用有機融合，鼓勵建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等基礎(chǔ)研發(fā)平臺。加大科技支撐力度，將大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù)、大規(guī)模高質(zhì)綜合利用技術(shù)研發(fā)等納入國家重點研發(fā)計劃。適時修訂資源綜合利用技術(shù)政策大綱，強化先進適用技術(shù)推廣應(yīng)用與集成示范。

  (十七)創(chuàng)新大宗固廢協(xié)同利用機制。鼓勵多產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用，推進大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)與上游煤電、鋼鐵、有色、化工等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，與下游建筑、建材、市政、交通、環(huán)境治理等產(chǎn)品應(yīng)用領(lǐng)域深度融合，打通部門間、行業(yè)間堵點和痛點。推動跨區(qū)域協(xié)同利用，建立跨區(qū)域、跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的大宗固廢協(xié)同處置利用。

  (十八)創(chuàng)新大宗固廢管理方式。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，推動大宗固廢產(chǎn)生量大的行業(yè)、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立“互聯(lián)網(wǎng)+大宗固廢”綜合利用信息管理系統(tǒng)，提高大宗固廢綜合利用信息化管理水平。充分依托已有資源，鼓勵社會力量開展大宗固廢綜合利用交易信息服務(wù)，為產(chǎn)廢和利廢企業(yè)提供信息服務(wù)，分品種及時發(fā)布大宗固廢產(chǎn)生單位、產(chǎn)生量、品質(zhì)及利用情況等，提高資源配置效率，促進大宗固廢綜合利用率整體提升。

  六、實施資源高效利用行動

  (十九)骨干企業(yè)示范引領(lǐng)行動。在煤矸石、粉煤灰、尾礦(共伴生礦)、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢綜合利用領(lǐng)域，培育50家具有較強上下游產(chǎn)業(yè)帶動能力、掌握核心技術(shù)、市場占有率高的綜合利用骨干企業(yè)。支持骨干企業(yè)開展高效、高質(zhì)、高值大宗固廢綜合利用示范項目建設(shè)，形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，發(fā)揮帶動引領(lǐng)作用。

  (二十)綜合利用基地建設(shè)行動。聚焦煤炭、電力、冶金、化工等重點產(chǎn)廢行業(yè)，圍繞國家重大戰(zhàn)略實施，建設(shè)50個大宗固廢綜合利用基地和50個工業(yè)資源綜合利用基地，推廣一批大宗固廢綜合利用先進適用技術(shù)裝備，不斷促進資源利用效率提升。在糧棉主產(chǎn)區(qū)，以農(nóng)業(yè)廢棄物為重點，建設(shè)50個工農(nóng)復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)，不斷提升農(nóng)林廢棄物綜合利用水平。

  (二十一)資源綜合利用產(chǎn)品推廣行動。將推廣使用資源綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)約型機關(guān)、綠色學(xué)校等綠色生活創(chuàng)建行動。加大政府綠色采購力度，鼓勵黨政機關(guān)和學(xué)校、醫(yī)院等公共機構(gòu)優(yōu)先采購秸稈環(huán)保板材等資源綜合利用產(chǎn)品，發(fā)揮公共機構(gòu)示范作用。鼓勵綠色建筑使用以煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾等大宗固廢為原料的新型墻體材料、裝飾裝修材料。結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)行動，引導(dǎo)在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中使用新型墻體材料。

  (二十二)大宗固廢系統(tǒng)治理能力提升行動。加快完善大宗固廢綜合利用標(biāo)準體系，推動上下游產(chǎn)業(yè)間標(biāo)準銜接。加強大宗固廢綜合利用行業(yè)統(tǒng)計能力建設(shè)，明確統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標(biāo)準和統(tǒng)計方法，提高統(tǒng)計的及時性和準確性。鼓勵企業(yè)積極開展工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價，不斷健全評價機制，加強評價機構(gòu)能力建設(shè)，規(guī)范評價機構(gòu)運行管理，積極推動評價結(jié)果采信，引導(dǎo)企業(yè)提高資源綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量。

  七、保障措施

  (二十三)加強組織協(xié)調(diào)。各地發(fā)展改革部門要會同科技、工業(yè)和信息化、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、機關(guān)事務(wù)管理等部門，切實履行職責(zé)，按照職能分工，建立責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管有力的工作協(xié)調(diào)機制，強化政策聯(lián)動，統(tǒng)籌推動本地區(qū)大宗固廢綜合利用工作。各地應(yīng)對本地區(qū)政策執(zhí)行情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行跟蹤評估，每年定期上報本地區(qū)大宗固廢綜合利用情況。

  (二十四)強化法治保障。積極推動資源綜合利用立法，研究制定建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢綜合利用管理辦法，鼓勵地方制定大宗固廢綜合利用法規(guī)。強化執(zhí)法監(jiān)管，發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、自然資源等部門職能，嚴格執(zhí)行固體廢物污染防治相關(guān)法規(guī)，形成綜合監(jiān)管執(zhí)法合力，對相關(guān)違法違規(guī)主體和行為加大處罰力度。

  (二十五)完善支持政策。繼續(xù)落實增值稅、所得稅、環(huán)境保護稅等優(yōu)惠政策。鼓勵綠色信貸，支持大宗固廢綜合利用企業(yè)發(fā)放綠色債券。鼓勵地方支持資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。完善市場準入制度，加強事中事后監(jiān)管，營造公平競爭市場環(huán)境，有效增強資源綜合利用產(chǎn)業(yè)投資吸引力，引導(dǎo)社會資本加大大宗固廢綜合利用投入，不斷探索依靠市場機制推動大宗固廢綜合利用的路徑和模式。

  (二十六)加強宣傳推廣。組織開展形式多樣的宣傳活動，通過傳統(tǒng)新聞媒體和新媒體等多種途徑宣傳普及大宗固廢綜合利用有關(guān)知識，提高全民節(jié)約資源和保護環(huán)境的意識。充分發(fā)揮各有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)作用，宣傳大宗固廢綜合利用典型案例，推廣典型經(jīng)驗，激發(fā)社會投資動力和活力，營造全社會積極參與的良好氛圍。

國家發(fā)展改革委

科  技  部

工業(yè)和信息化部

財  政  部

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生 態(tài) 環(huán) 境 部

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農(nóng) 業(yè) 農(nóng) 村 部

市場監(jiān)管總局

國  管  局

2021年3月18日