一、什么是政策工具?
政策工具俗稱“政策措施”。政策工具是政府賴以推行政策的手段。盡管許多宏觀性的手段或方法在一定程度上來說可以算作政策工具, 但是這些東西對于解決一定的問題或者說達(dá)成一定的目標(biāo)來說針對性不夠明確。因此, 我們定義的政策工具應(yīng)當(dāng)是“達(dá)成政策目標(biāo)”的手段, 應(yīng)當(dāng)強調(diào)其對達(dá)成目標(biāo)這一特點的針對性。也有的將政策工具定義為一種活動。因為政策工具在執(zhí)行的過程中是通過將政策所要達(dá)成的最終目的轉(zhuǎn)化為具體的行動來完成自己的使命的。這樣, 政策工具的含義, 簡言之就是實現(xiàn)政策目標(biāo)的一種手段或是方法, 其實現(xiàn)的過程則算作政策工具的使用。
很多政策本身就是政策工具, 所以, 從不嚴(yán)格的意義上講, 政策就是政策工具。而從嚴(yán)格的意義上說, 政策是由一系列政策工具組織、搭配而構(gòu)成的。政策工具來源于政策, 所以很有可能許多種政策工具都會在一項政策里面有所體現(xiàn)。相較于職能政策, 作為一個更基本的分析單元, 政策工具的內(nèi)容具有目的性和針對性。因此我們應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究政策的每一方面, 將政策所涵蓋的所有政策工具羅列出來, 以便于后續(xù)分析。
由于政策工具的多樣性, 不同學(xué)者采取的分類標(biāo)準(zhǔn)不同, 其分類結(jié)果也就因人而異了。例如, 兩位來自加拿大的公共政策學(xué)者———豪利特和拉米什在其研究中, 將政策工具分為了強制型、混合型和自愿型三類, 依照的是政府的干預(yù)程度;顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具, 是因為不同政策的使用方式有所不同;羅敏等結(jié)合政策工具發(fā)揮作用的基礎(chǔ), 將低碳政策工具分為規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和社會型三種。其實這幾類劃分法大致相同, 雖然叫法不一, 但每種的內(nèi)涵差不多。不過，我們曾基于政策的應(yīng)用領(lǐng)域 (主要包括五大領(lǐng)域:低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳交通、低碳消費) 來考慮低碳政策分類 (這樣的考慮主要是出于政策的針對性研究) 。
二、低碳政策及其工具的研究現(xiàn)狀
對政策工具的選擇與使用,直接決定著相關(guān)政策能否正確實施。通過文獻(xiàn)資料的閱讀, 我們發(fā)現(xiàn), 國內(nèi)對城市低碳政策的專門研究很少, 很多是從宏觀的角度討論我國在低碳方面采取的一系列政策。進(jìn)一步看, 學(xué)者們從不同的角度探討了如何完善低碳政策的體系, 如錢潔、張勤 (2011) 基于政策系統(tǒng)的視角, 認(rèn)為在政策規(guī)劃的過程中, 低碳政策體系由政策行動主題子系統(tǒng)、政策工具子系統(tǒng)和政策變遷子系統(tǒng)構(gòu)成;賈若祥 (2014) 就城市化程度較高的部分地區(qū)所實行的低碳政策體系進(jìn)行了討論, 認(rèn)為涉及了財政、環(huán)保、生活方式等方面的相關(guān)政策。這些研究注重對低碳政策的規(guī)劃與建構(gòu),。也有的學(xué)者從政策工具理論角度研究低碳政策結(jié)構(gòu), 如李健等 (2013) 借鑒相關(guān)研究, 統(tǒng)計并整理了我國頒布的低碳政策工具, 運用內(nèi)容分析法, 制定了分析框架;羅敏、朱雪忠 (2014) 同樣以內(nèi)容分析法為基礎(chǔ), 對我國歷年來所采用的低碳政策工具進(jìn)行了計量的分析。不可否認(rèn), 內(nèi)容分析法作為一種量化分析文獻(xiàn)內(nèi)容的方法, 是一種重要的挖掘隱含信息的方法。但是,這些也僅僅是對政策的結(jié)構(gòu)或所包含的政策工具的量化研究,而對于這些政策工具的選擇、分析、評價和使用尚沒有深入的研究。本文認(rèn)為, 好的政策重在落實, 政策工具作為政策目標(biāo)與實施結(jié)果之間的橋梁和組帶主要看其發(fā)揮作用的情況。于是, 應(yīng)重視低碳政策工具的科學(xué)評價與有效性研究。
三、低碳城市政策工具的科學(xué)評價與有效性分析
研究政策工具, 最關(guān)心的是如何制定一條政策以及這條政策在執(zhí)行中得到的效果反饋。“不同的工具類型分別構(gòu)造了不同的政策活動, 同樣也產(chǎn)生了不同的政策效果。”因此, 對于政策工具效果的評價在經(jīng)典中是最為重要的問題之一。
政策工具效果的評估, 可以從政策內(nèi)部和政策外部兩方面進(jìn)行。內(nèi)部考慮注重的是政策工具的特征, 一般通過政策工具的兩個特征, 一個是其可接受性, 而另一個是其可預(yù)見性;外部考慮一般也通過兩個方面進(jìn)行衡量, 一是政策與其所要達(dá)成的目標(biāo)是否契合, 二是為達(dá)成該目標(biāo)的時候使用這種政策是否妥當(dāng)。其中, 政策內(nèi)部的評估一直以來被認(rèn)為是衡量政策工具效果的主要指標(biāo), 而在研究時, 學(xué)界也未能從政策工具中走出來。但隨著研究的深入和拓展, 學(xué)者們逐漸開始對后者產(chǎn)生了濃厚的興趣, 即從外部對政策進(jìn)行評估。
有效性指的是既定活動的完成度和其與預(yù)期結(jié)果的匹配度。針對不同的城市，可能采取的低碳政策工具不同。針對同一座城市，處于碳達(dá)峰和碳中和的不同階段，也需要對政策工具進(jìn)行調(diào)整。而且，并非所有政策工具都對低碳城市的建設(shè)有著同樣的影響。不同政策工具的側(cè)重點不同, 盡管相似度可能較高, 但通過實施得到的結(jié)果會有所不同。而對于這些表現(xiàn), 以往只能主觀地、定性地評價其好壞。這種評價有時候過于模糊, 沒有一定的評判標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步對政策工具做出評價, 需要建立一定的模型來對這些政策工具在一些方面的表現(xiàn)做出定量的分析。換句話說,希望建立量化模型對這些政策工具進(jìn)行有效性分析。
總之，通過開展城市低碳政策工具的有效性分析, 有助于科學(xué)地制定促進(jìn)城市低碳建設(shè)的政策, 并且根據(jù)所制定的政策提出具有針對性的政策落實建議。
(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫首席專家，中國系統(tǒng)工程學(xué)會決策科學(xué)專業(yè)委員會主任委員。)
