備受關(guān)注的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過。此次機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)了鐵路政企分開，組建了國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家新聞出版廣電總局，重新組建國(guó)家海洋局和國(guó)家能源局。人們關(guān)注政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展，如同關(guān)注“兩會(huì)”做出的人事安排，二者均將深刻影響未來五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期中國(guó)改革與發(fā)展前景。

此次機(jī)構(gòu)改革方案的設(shè)計(jì)，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先，改革手術(shù)所針對(duì)的都是“一些長(zhǎng)期存在、社會(huì)高度關(guān)注的問題”（馬凱《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，下同），也是近些年公眾意見比較強(qiáng)烈的問題，例如，鐵路、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、食品藥品質(zhì)量、海洋和能源。這些問題是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐漸凸顯出來的，有些問題已嚴(yán)重到?jīng)]有退路的程度。在這些問題中，除了鐵路是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下的老問題，其余的雖然已存在了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，但大都是伴隨市場(chǎng)化深入而出現(xiàn)的帶有很強(qiáng)公共性的新課題。

其次，此次機(jī)構(gòu)改革，遵循了增量改革的原則，通過做加法，在盡可能少觸動(dòng)既有利益格局的前提下，力爭(zhēng)做到政府職責(zé)的合理調(diào)配，這一點(diǎn)從新組建的機(jī)構(gòu)名稱上可以看出。

第三，此次機(jī)構(gòu)改革，沒有涉及宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，也沒有一個(gè)部門的職能被完全取消；政府的作用、權(quán)力和權(quán)威，不僅沒有弱化，反而得到了加強(qiáng)。馬凱稱，“要充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢(shì)和各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。”這可以看作此次機(jī)構(gòu)改革采取漸進(jìn)、謹(jǐn)慎路線的背景。

與以往六次機(jī)構(gòu)改革比起來，此次改革可謂波瀾不驚，顯得相當(dāng)平靜，更重實(shí)效。改革方案鮮有對(duì)其意義的宏大闡述，比如1982年、1998年和2003年的機(jī)構(gòu)改革中強(qiáng)調(diào)的“機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)革命”，這次沒有再提及。以往機(jī)構(gòu)改革過程中出現(xiàn)的理論爭(zhēng)論，如政府與市場(chǎng)的關(guān)系、大政府還是小政府、機(jī)構(gòu)改革還是體制改革、官僚主義問題等等，此次也都沒有出現(xiàn)。

政府職能轉(zhuǎn)變被稱作本次改革的核心。人們注意到，方案報(bào)告題目首次將“職能轉(zhuǎn)變”與“機(jī)構(gòu)改革”并列。如果政府的職能不做根本性轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革只能是揚(yáng)湯止沸，或讓有些本該削弱的部門權(quán)力反而得到強(qiáng)化，這對(duì)建設(shè)“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、進(jìn)而應(yīng)對(duì)中國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等全方位挑戰(zhàn)便助益甚微。

中共十八屆二中全會(huì)在闡述行政體制改革時(shí)指出，“減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)、減少部門職責(zé)交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會(huì)組織管理制度、改善和加強(qiáng)宏觀管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強(qiáng)依法行政等。”這些部署界定了新一屆政府的改革方向，構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的路線圖。

不過，政府職能轉(zhuǎn)變決非易事。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡母母铮x在于厘清市場(chǎng)、社會(huì)、政府三者各自的職能與作用領(lǐng)域。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。以當(dāng)下的中國(guó)情勢(shì)，首先在于政府的自我約束，管住自己的手，真正做到“政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會(huì)中介組織分開”，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，堅(jiān)持社會(huì)管理實(shí)行政府主導(dǎo)與社會(huì)組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合。

改革開放30多年來，利益格局呈日益固化之勢(shì)，權(quán)力部門總是謀求權(quán)力和利益的最大化，這一切又通過人的安排獲得充分體現(xiàn)。任何改革都無法忽視這一現(xiàn)實(shí)阻力。以往歷次政府機(jī)構(gòu)改革證明，改革最難之處表現(xiàn)為人的安排，其本質(zhì)則是由人掌握的事權(quán)即職能的界定和改變。

由此可見，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，許多功夫確實(shí)需要下在機(jī)構(gòu)調(diào)整之外。政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員是否真正做到“權(quán)為民所用”，既需要其自身的自覺，也需要來自社會(huì)各方面的監(jiān)督，其根據(jù)則來自“權(quán)為民所賦”這一權(quán)力觀。政府職能轉(zhuǎn)變要取得成功，迫切需要把這一新的權(quán)力觀植入政府內(nèi)部，形成全新的政府氣質(zhì)。存在決定意識(shí)，圍繞新權(quán)力觀落實(shí)的完整的制度安排，正是轉(zhuǎn)變政府職能的治本之策。說到底，政府改革與政治體制改革是密不可分的。

應(yīng)該承認(rèn)，此次機(jī)構(gòu)改革力度弱于此前社會(huì)傳言和公眾預(yù)期。正如中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架雖已確立，仍需不斷調(diào)整和完善一樣，未來行政改革也必須順應(yīng)全方位改革需要，循序漸進(jìn)而不廢重大突破。在這個(gè)意義上，政府改革沒有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。