歷經多次延期，到今年10月北京汛期結束時，以中線工程輸水抵達北京為標志，延宕十余載的南水北調一期東、中兩線主體建設工程，即將正式竣工。

“調水應是最后手段”

——專訪中國工程院院士王浩

這項迄今為止全球規模最大、建設期可能延綿半個世紀的水資源利用工程，一直面臨“調得來、用不好”，“大調水、大浪費”的質疑。

工程動工前，時任水利部部長的汪恕誠已對本刊記者預判：“南水北調的成敗，不在建設得怎么樣，而在將來的管理。各方爭議的關鍵，也是害怕用不好。”

工程通水后如何運營，考驗即將開始。據本刊記者調查了解，涉及工程運營體制、機制、環境保護等一系列相關問題，情況可能無法令人樂觀。

這一方面源自南水北調工程的體量及規模實在太大。誠如國務院南水北調辦主任鄂竟平所言，“三峽工程規模再大，也就一個點，而南水北調僅東中一線工程就穿越八個省，利益關系復雜，管理起來不簡單。”

另一方面，這也與南水北調工程所植根的水利及水資源管理體系息息相關。國內跨流域調水工程大都實行統一管理、政府定價及補貼。南水北調工程獨特的建設管理體制嘗試，決定了其在實際運行中無法實現這一點，只能自辟蹊徑。

這種獨特的“準市場運行機制”，與目前改革才剛剛開始、諸多制度都尚未完善的水利及水資源管理體系間的對接，過程必定艱難。

為避免“雙輸”結局——南水北調工程既無法實現自身良性運行，亦無法合理有效地為北方受水區提供經濟、社會、生態發展所亟需的水資源——有兩個核心問題亟待回答：首先，準市場運行機制的這種混搭定位，在面對輸水價格制定這類具體問題時，如何結合二者之長而非之短？其次，建設與管理、中央與地方、工程與資產等多重利益關系，又該由誰且如何進行權衡與協調？

在此建設即將完工之際，形勢倒逼體制建設的趨勢，能否在南水北調工程的運營管理領域內形成，各方拭目以待。

——編者

不按成本定價，有悖于南水北調準市場運行機制定位初衷，工程無法正常運營，亦不利節水；按成本定價，則有很大可能將高于受水區現行水價，難有銷路

水價“并軌”難題

作為其唯一盈利途徑，南水北調一期工程調水成本多少、水價如何確定，是這項工程進入運營階段后，最核心的問題之一。

但直到東線開始運營、中線也即將通水之際，除一些原則性規定外，答案仍未出現。“南水北調水價既算不清楚，也沒人去算。”一位了解決策過程的研究人員如此形容。

今年2月初國務院公布《南水北調工程供用水管理條例》（下稱《條例》）之前，各方仍對答案揭曉均抱以期待。最終，在這份堪稱南水北調運行綱領的文件中，也只是重申了工程規劃時已確定的“兩部制”水價原則。核心細節，仍待有關部門另行規定。

南水北調工程獨特的“混搭”定位，及由此產生的與現有體制的銜接困難，是局面棘手的重要原因。

中國以往的水利工程主要由政府投資并彌補供水成本。結果是一方面水資源緊張，另一方面用水效率不高。為破除窘境，亦因彼時財政困難，南水北調工程采取了全新的融資建設格局。在此基礎上，其被定性為經營型及公益性結合的“準市場運行機制”水利工程，由政府主導，市場化運作，企業化管理，用水戶參與。希望實現供水經濟、高效、可持續利用。

今年“兩會”期間，全國政協委員、南水北調辦原主任張基堯對這種體制下的水價闡釋了三項原則：一、要保障老百姓用上水，否則工程初衷達不到；二、太低不利于節水，還會加重污染；三、與利益相關者充分協商。

以此為基礎，水資源要找到“準市場運行機制”下體現公益性與市場化定價的平衡點，仍不簡單。對其運營水價來說，改革對舊體制的兩個核心問題是否觸及，將十分關鍵：其一，工程對農業和環境供水造成的虧損，是否有政策性的補償渠道及方式？

這個問題也導致了對南水北調工程定位的爭議：一方認為，工程每年都應按規劃調水，否則就是失敗，無法維持正常運營。

另一方則堅持，南水北調工程的真正目的不在于調多少水，而是大幅提高受水區的供水保證率，有需要時有水可供，關鍵只在于落實政策性補償。

第二個核心問題同樣棘手：公益性是否體現在工程完工后的資產折舊中？如考慮，亦即在工程端采取市場化成本定價，則到京津等核心受水區時，雖當地水價已調整了十余年，但口門水價很可能仍將高于當地現行水價。

中央及地方政府都將面臨選擇：若不補貼，用水端在常規情況下棄用調水，南水北調維穩北方地下水及生態的初衷難以實現；若補貼，則有可能出現“大調水、大浪費”局面。

面對凡此種種，南水北調一期兩線調水最終如何定價，將是判斷這一工程真實性質的最佳標準。