新一輪波瀾壯闊的國企改革大幕已經(jīng)拉開。9月13日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，對深化國有企業(yè)改革作出了重大部署。作為國企改革的頂層設計，《指導意見》系統(tǒng)闡述了全面改革的總體要求、原則和整體思路，勾勒了國有企業(yè)改革發(fā)展路徑。
這場改革關乎中央和地方逾15萬家國有企業(yè)、100多萬億資產(chǎn)和3000多萬職工利益，承受著全社會的殷切期待。在經(jīng)濟進入新常態(tài)、改革進入深水區(qū)的當下，這場改革注定沒有和風細雨，只能義無反顧勇往直前。
此輪改革將如何釋放改革紅利？如何讓一些暮氣沉沉的國有企業(yè)重新煥發(fā)活力？如何促進相關領域的轉(zhuǎn)型升級？本報將分行業(yè)連續(xù)報道。
9月13日，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》。國家發(fā)展改革委副主任劉鶴表示，發(fā)改委召開改革專題會議，結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、通信、軍工等領域改革，開展不同領域混合所有制改革的試點示范。隨后，作為國企改革頂層設計《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的“N+1”配套政策出臺，國企“混改”的六大負面清單正式公布，首次明確了“負面清單”非禁止皆可為，將為民資提供更大市場空間，明確了各類資本可以進入哪些領域、行業(yè)，以及可以進入到什么程度，有利于各類資本根據(jù)負面清單的要求，參與國企“混改”，尋找投資機會。那么，廣受關注的能源國企“混改”將從哪里入手？政策又將帶來哪些利好呢？
政策
國企“混改”公布六大負面清單
《意見》要求有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關鍵領域的商業(yè)類國企“混改”。其中，列出了六大負面清單，指出了實行國有獨資、國資絕對控股、國資控股、國資主導的關鍵領域和重要行業(yè)。
第一，重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業(yè)依法通過特許經(jīng)營、政府購買服務等方式參與建設和運營。
第二，重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環(huán)境、質(zhì)量、安全監(jiān)管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營。
第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等，根據(jù)不同行業(yè)領域特點實行網(wǎng)運分開、主輔分離，除對自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業(yè)務，允許非國有資本平等進入。
第四，核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數(shù)據(jù)采集利用領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。
第五，國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務和競爭性采購。
第六，對其他服務國家戰(zhàn)略目標、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、共用技術平臺等重要行業(yè)和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發(fā)揮國有資本引導和帶動作用。
影響
單獨成立石油管網(wǎng)總公司或成可能
可以說，國企“混改”的六大負面清單，明確了各類資本可以進入哪些領域、行業(yè)，以及可以進入到什么程度，有利于各類資本根據(jù)負面清單的要求，參與國企“混改”，尋找投資機會。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦表示，不對民間投資主體單獨設置附加條件，有利于打破“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等隱性壁壘。此前有些領域民資難以進入，主要是國家沒有明文規(guī)定哪些領域可以向民資放開。這個負面清單是政府“放權”與行業(yè)“退出”的實質(zhì)性動作，也是混改的核心。
在為混改營造良好環(huán)境部分，《意見》提出進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業(yè)依法自主經(jīng)營的行政許可審批事項，是為民間資本參與混改創(chuàng)造便利條件，減少一些條條框框，有利于提升改革效率，使民間資本的參與更容易。具有壟斷勢力、財務績效良好的國有企業(yè)缺乏引入非公有資本的內(nèi)在動力，在引入非公企業(yè)資本時，常常對于混合所有制企業(yè)的經(jīng)營范圍和區(qū)位布局制訂“特別條款”，加上人員身份轉(zhuǎn)換和安置障礙，影響了非公有資本參與混改的積極性。破除行政壟斷、消除非公經(jīng)濟發(fā)展的“玻璃門”。
李錦認為，“尤其是石油領域的改革，根據(jù)《意見》，將在石油天然氣主干管網(wǎng)部分實行網(wǎng)運分開、主輔分離。也就是說，之前業(yè)內(nèi)討論的將三家石油公司的管網(wǎng)抽出來單獨成立石油管網(wǎng)總公司或許將成為可能，這將為石油領域的重組和混改提供空間。”
中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長黃群慧表示，包括能源、交通、醫(yī)療、教育、通信等在內(nèi)的領域一直是民營資本進入意愿比較高的領域，明確列出非禁即入的“負面清單”，降低了民營資本參與混合所有制企業(yè)改革的不確定性。
例如“在江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等領域，實行網(wǎng)運分開、主輔分離，除對自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業(yè)務，允許非國有資本平等進入”。實際上形成了國企混改的兩張“負面清單”，一方面明確地列出了上述需要國資獨資或控股的幾大領域，另一方面明確了即使在上面負面清單之內(nèi)的一些業(yè)務也是允許非公有資本進入的。
事實上，在石油領域，中國石化已打響了央企混合所有制改革“第一槍”。2014年7月份，中國石化正式公布混合所有制改革的引資方案，確定將通過增資擴股的方式引入社會和民營資本。
分析
民資進入能源領域還存在經(jīng)濟門檻
國家能源局相關負責人表示，能源行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎行業(yè)，關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈，十分關鍵；涉及供求運價、體制機制、組織形式、科技創(chuàng)新等多個層面，十分復雜。目前，民資進入能源領域存在哪些問題？
國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長趙昌文表示，應當鼓勵民營資本進入到能源行業(yè)，包括一些有自然壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)。目前我國的能源產(chǎn)業(yè)除了石油和天然氣外，煤炭、電力、新能源已經(jīng)完全對民營資本放開。即使是石油和天然氣，也在一些環(huán)節(jié)已經(jīng)放開。
事實上，“新36條”(《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》)及其配套細則出臺后，民營資本進入能源領域已無太多的政策障礙。民營資本進入到一些特定的能源領域，不僅存在行政準入許可，還存在經(jīng)濟上的門檻。
比如石油和天然氣的輸氣管道，已經(jīng)對民營資本開放，但由于資金規(guī)模大、回收期長，并不是所有民營資本都有興趣或有能力去投資。在勘探開采領域，由于礦產(chǎn)資源屬于國家所有，加上勘探開采領域是高風險的，需要很強的技術經(jīng)濟能力，目前絕大多數(shù)的民營企業(yè)缺乏相應的技術能力，也可能不愿意承擔勘探開采失敗的風險損失。
對能源領域進行改革，一定要先對能源產(chǎn)業(yè)分類，像石油天然氣行業(yè)、電力行業(yè)、煤炭行業(yè)、新能源行業(yè)，性質(zhì)完全不一樣，有些是完全競爭的行業(yè)，比如新能源的很多領域國有企業(yè)并不多，民營企業(yè)占主導地位。煤炭行業(yè)的國有企業(yè)數(shù)量雖然不少，但其競爭程度比石油、天然氣行業(yè)高許多，現(xiàn)在市場不好不僅跟體制有關系，與市場環(huán)境也有很大的關系。
展望
油氣行業(yè)有望形成多元化市場競爭主體
國家發(fā)改委相關負責人多次表示，今年年底還將公布一個混合所有制改革計劃，在能源(石油、天然氣、電力)等進入門檻較高的領域，要向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級的項目。
多位分析師也認為，國企改革配套文件和油氣改革方案有望陸續(xù)出臺，油氣改革將進入實質(zhì)推進階段。
油氣行業(yè)成為混改的重點對象，也有望成為改革的領頭羊。今年以來油氣改革一直在推動。今年7月份，為促進油氣上游投資主體多元化，新疆6個石油天然氣區(qū)塊將公開對外招標。
目前，石油行業(yè)仍是進口環(huán)節(jié)行政性壟斷程度高。只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎5家企業(yè)具有原油進口權，只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企業(yè)具有成品油進口權。勘探開發(fā)也高度壟斷。常規(guī)油氣勘探僅有中石油、中石化、中海油和延長石油4張牌照。針對原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié)同樣存在行政性壟斷，中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)，90%以上的市場銷售成品油由兩大企業(yè)提供。
方正證券分析師馬寶玲認為，油氣改革重點和路徑是“四放開”：放開競爭性環(huán)節(jié)氣價，向社會資本放開上游勘探開發(fā)業(yè)務，放開管網(wǎng)的第三方準入，積極放開原油進口權。她認為，未來油氣行業(yè)有望形成多元化市場競爭主體，2家-3家超級巨頭、5家-10家中型公司、數(shù)十家小型公司。
值得注意的是，由于油氣市場被長久壟斷，存在競爭主體不足等問題，這也是油氣改革的出發(fā)點。下一步要推進原油期貨上市、發(fā)展天然氣交易中心，必然需要配套地對市場體制進行改革，即全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準入，形成多元化市場主體。
