2016年中央經濟工作會議強調，要著力推進供給側結構性改革，并將“去產能”明確為五大結構性改革任務之首。近年來，隨著經濟下行壓力加大，鋼材市場需求回落，鋼鐵行業在快速發展過程中積累的矛盾和問題逐漸暴露，鋼鐵企業生產經營困難加劇、虧損面和虧損額不斷擴大，鋼鐵企業停產退出也正進入密集期。鋼鐵是河北省的支柱產業，能否有效化解過剩的鋼鐵產能、實現轉型發展，對河北經濟企穩回升具有重要意義。
河北省鋼鐵行業“去產能”情況
（一）“去產能”的進展情況。“十二五”期間，河北省累計壓減煉鐵產能3391萬噸、煉鋼4106萬噸，節能降耗取得明顯成效，鋼鐵、水泥等六大高耗能行業增加值占規模以上工業比重較2010年下降10個百分點，全省單位GDP能耗累計下降23%以上。2013年，河北省提出化解產能過剩的"6643"工程，即截至2017年完成6000萬噸鋼鐵、6100萬噸水泥、4000萬噸標煤、3600萬重量箱玻璃產能削減任務。據蘭格鋼鐵研究中心測算，2015年河北省淘汰煉鐵產能占全國的59%，淘汰煉鋼產能占全國的76%。這顯著高于河北省鋼鐵產能在全國的占比，不利于鋼鐵產業集群化發展。
（二）化解鋼鐵過剩產能的主要措施。河北省依法依規淘汰鋼鐵產能，嚴格執行環保、能耗、質量、安全、技術等法律法規和產業政策，達不到標準的鋼鐵產能要依法依規退出。
一是利用行政手段分配任務。河北省政府與有關設區市簽訂責任書，將壓減鋼鐵產能總任務、年度任務按指標分解到各市，各市再將壓減任務根據各企業規模大小按比例分配。為增強可操作性，唐山市和邯鄲市均建立市級產能指標交易平臺，讓有效鋼鐵產能向優勢核心企業集中。
二是加大環保監督執法力度。從2014年起，河北對鋼鐵行業污染物排放采用比國家更嚴格的標準，主動擴大特別排放限值實施范圍。河北省不斷提高標準，倒逼部分排放不達標企業投入巨資在環保設施上。這一手段正在發揮作用，預計部分企業將因環保不達標而被迫關停。
三是制定新的產業政策標準。河北將450立方米及以下高爐、35噸及以下轉爐列為落后產能予以淘汰，高于國家規定的400立方米高爐、30噸轉爐標準，國家規定的落后產能已于2014年底前淘汰完畢。《河北省鋼鐵產業結構調整方案》再次把轉爐標準提高到40噸，為完成壓減任務起到了重要作用。
四是利用價格手段淘汰落后產能。2014年，河北省將差別電價、差別水價和懲罰性電價的管理權限授權設區市、直管縣及擴權縣（市）人民政府。各地可結合實際情況，對淘汰類、限制類設備用電、用水和超過能耗限額標準的企業產品（工藝）用電，在現行差別電價、差別水價和懲罰性電價加價標準基礎上適當提高加價標準。
五是用獎補資金提高壓減積極性。在申請國家獎補資金的基礎上，2014年，河北省財政拿出10億元，按照每壓減一噸煉鐵產能獎補20-25元，一噸煉鋼產能獎補25-30元標準，對拆除裝備的企業給予適當獎補。
河北省鋼鐵行業“去產能”對經濟的影響
（一）對財政稅收和經濟增長的影響。據測算，要完成“6643”工程中鋼鐵產能壓減任務，截至2017年底，河北將累計造成2580億元的資產損失；影響557億元的稅收收入（直接影響稅收收入159億元，間接影響稅收收入398億元）。考慮到鋼鐵之外的其他行業，化解過剩產能對就業的影響會更大。2013年，調結構、治理大氣等措施對工業增加值的影響約為2個百分點，對GDP增速影響約為1%。2014年GDP增速受此影響約1.75個百分點。尤其是2014年一季度，河北省GDP增速只有4.2%，較上年同期9.1%的增速，下降約5個百分點。
（二）對金融信貸風險的影響。截至2015年末，河北省銀行業金融機構鋼鐵行業貸款余額2125億元，不良貸款余額3.3億元，不良貸款占比較少。根據人民銀行征信系統數據，河北省鋼鐵行業的逾期貸款規模相對較小，主要以逾期一年以上為主。假定上述逾期貸款因為“去產能”全部轉化為不良貸款，雖然對不良貸款率增長幅度的總體影響較小，但對個別銀行機構可能會有較大沖擊。從規模來看，逾期貸款主要集中在國有商業銀行、城商行等其他商業銀行，逾期總額分別占所有逾期貸款的48.77%、31.19%。從機構類型來看，城商行等其他商業銀行、合作金融機構的逾期貸款比率最高，分別為7.85%、6.87%，可能成為受“去產能”沖擊較大的兩類機構。
（三）對就業的影響。2016年，根據“6643”工程的進度安排，河北省化解鋼鐵過剩產能的目標為壓減煉鐵產能1000萬噸、煉鋼產能800萬噸。由于河北省鋼鐵企業人均年產鋼量約為450噸/人，預計2016年河北省鋼鐵行業受“去產能”影響的人數約為1.78萬人。另外，河北省提出“十三五”末將鋼鐵產能控制在2億噸。按照2015年全國粗鋼平均產能利用率67%來測算，河北省粗鋼產能約2.8億噸。除了2016年的壓減任務外，2017年至2020年將淘汰煉鋼產能7200萬噸，平均每年淘汰1800萬噸，每年受到影響的職工人數約為4萬人。考慮到圍繞鋼廠產業鏈服務的就業人員，實際失業人數將更多。
河北省鋼鐵行業“去產能”面臨的困難
（一）政府“去產能”的手段受限。行政化手段能夠產生立竿見影的效果，但存在以下問題：一是缺乏法律政策依據。從已有的法律規定來看，淘汰過剩產能拆除相關設備依據不充分。淘汰落后產能僅限于政策倡導的范圍，至今尚未進入立法范疇，政策的執行缺少具體的法律依據，因此從法理上講最多只能對國有獨資企業直接實施，民營企業和混合所有制企業將面臨“法無授權不可為”的困境。二是可能導致供給產量驟降，僅上下游產業的現有需求就能推動價格非理性波動，阻礙生產要素向新產業轉移。例如，上世紀九十年代末，因為對鋼鐵需求的預期出現錯誤，政府采取了壓減產能的政策，在一定程度上導致鋼鐵產能的大爆發。三是可能會導致經濟出現陡峭的剛性下滑，破壞經濟的回旋彈性和社會勞動力市場的韌性，進而形成就業、經濟基本面惡化等方面的問題。
（二）企業缺乏“去產能”主動性。一是鋼鐵企業虧損并不一定意味著破產關門，只要存在邊際利潤，企業就會繼續生產。目前，鋼鐵企業普遍持觀望態度，希望熬過行業寒冬并保住市場地位，形成“囚徒困境”。二是隨著鋼鐵行業“去產能”的不斷推進，企業面臨的損失不斷加大，企業的抵觸情緒也將不斷增加。一方面，壓減的裝備更大型化，企業投資損失加大。由于落后產能的界定標準是設備的有效容積，企業不斷壓小上大，高爐從450立方米及以下增至以450-1080立方米為主，轉爐從30噸及以下增至50噸。噸產能投資相應較大幅度增加，在相同補貼條件下企業損失加大，企業抵觸情緒將增大。另一方面，工序流程趨于連續化和一體化，工序間依賴程度明顯提高。前期淘汰的裝備以獨鐵、獨鋼企業居多，整體裝備水平較低，且工序間相互影響相對較弱。但未來面臨壓減的大都屬于在產的鋼鐵聯合企業，工序產能基本匹配，生產的連續化、一體化特征較為明顯。部分或全部拆除煉鐵或煉鋼裝備后，對應的燒結、球團、軋鋼以及制氧、石灰、發電等系統將受到重大影響。
（三）兼并重組存在較大難度。2016年中央經濟工作會議將兼并重組作為“去產能”的首選途徑。但從河北鋼鐵企業的現狀來看，促進鋼企兼并重組仍存在較大難度。目前，河北鋼企中既有央企或央企控股企業，也有北京、天津的國有企業；既有外商投資企業，也有境內外上市公司和民營企業。河北大部分鋼鐵產能集中在中型民營鋼企。2015年，全省民營鋼鐵企業生產鐵、粗鋼、鋼材分別占全省總量的62.95%、65.11%、75.53%，且增幅均高于全省行業平均水平。按照《河北省鋼鐵產業結構調整方案》中的“2310”戰略布局，民營鋼企的兼并重組仍將是重頭戲。民營企業的兼并重組涉及企業控制權、利益分配、企業發展戰略等問題，尤其是中小型民營企業經營者，對企業兼并重組的認識不足，家族意識較濃，考慮眼前利益多，對兼并重組后利益分配問題很難達成一致，實質性整合難。另外，企業兼并重組仍以省內整合為主，跨區域重組難。企業跨區域重組涉及控制權、稅收和發展主導權等因素，在這些關系沒有理清的前提下，跨區域的兼并重組所面臨的阻力很大。
促進鋼鐵行業“去產能”的政策建議
（一）改革財稅體制和干部考核制度。現行以經濟增長為導向的干部考核制度和財稅制度是造成體制性產能過剩的重要因素。因此，減少地方政府對市場的干預，是真正實現優勝劣汰的重要保障。要糾正單純以經濟增長速度評定政績的行為。應平衡和調整發展產業和公共事業之間的關系，提高地方公共事業發展、城鄉居民收入、環境治理等在政府職能及考核中的比重，降低經濟發展在考核中的權重。應深化財稅體制改革，弱化經濟增長與地方財政收入之間的連動關系，調整中央與地方政府之間的財權事權關系。
（二）完善資產處置方式。一是開展鋼鐵企業債權債務摸底專項工作，制定分類處置辦法，盡量將矛盾和隱患化解或弱化。二是通過資產證券化消化不良資產。支持金融機構做好呆賬核銷和抵債資產處置，完善不良資產批量轉讓，通過資產管理公司剝離產能過剩企業帶來的不良資產，將不良資產打包管理，并通過證券化逐步化解金融風險。
（三）積極引導鋼鐵企業兼并重組。一是需要尊重市場規律。遵循經濟規律和市場準則，尊重企業意愿；政府要發揮好政策引導和信息咨詢等方面的管理服務作用。二是為企業兼并重組提供資金支持。考慮銀行通過“債轉股”參與并購重組；支持保險資金等社會資本參與企業并購重組；鼓勵證券公司開展兼并重組融資業務，各類財務投資主體可通過設立股權投資基金、產業投資基金、并購基金等形式參與兼并重組。
（五）做好受影響職工的安置工作。一是健全職工就業安置工作的組織協調機制。各級人社部門要切實加強組織領導，加強失業動態監測工作，及時采取措施化解矛盾。二是多種途徑進行人員安置，包括買斷工齡、內部退養、培訓轉崗、自主創業等。三是完善獎勵補償機制。積極爭取中央財政將用于過剩產能行業職工安置的獎補資金，充分利用失業保險和就業專項資金對符合條件的予以支持。
(作者系人民銀行石家莊中心支行行長)
