一、城市地下管廊項目PPP概況
隨著國家大力推進PPP(政府與社會資本合作)和綜合管廊建設(shè)，財政部先后在2014年、2015年推出兩批PPP示范、試點項目，其中包括綜合管廊項目11個，分布在全國各地。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展情況不同，綜合管廊的建設(shè)基礎(chǔ)條件也各有特點，需要對每個項目分別對待。因為這些項目為國家示范、試點項目，需要提取共性部分，為相關(guān)的決策機構(gòu)提供建議，為后來實施項目提供參考。
PPP模式涉及到包括地方政府和社會資本等諸多利益方，需要對各方應(yīng)承擔的義務(wù)和相應(yīng)的權(quán)利進行探討，同時需要對未來各方承擔的風險進行辨析，盡可能做好風險管理。
《PPP模式在城市綜合管廊工程中的應(yīng)用研究》課題組在2016年1月末到2016年3月上旬對財政部試點項目實施城市進行了實地調(diào)查，加上之前對相關(guān)文獻的研究，獲得了必要的數(shù)據(jù)和資料，為本課題分析提供了必要的素材。在研究過程中，團隊先后搜集、整理了國內(nèi)外有關(guān)城市地下綜合管廊的技術(shù)文獻52篇、PPP咨詢技術(shù)文獻185篇、綜合管廊與PPP模式關(guān)聯(lián)的文獻160篇，獲得了大量的基礎(chǔ)性信息;分別于2016年1月24—30日、3月2—10日和5月25—31日分三個批次對哈爾濱、長春、吉林、四平、沈陽、石家莊、孝感、長沙、六盤水、包頭、白銀11個城市的10個項目進行了實地調(diào)查，與各地方政府實施機構(gòu)人員和項目的社會資本方進行了交流，并獲取了豐富的第一手項目資料。
圖1-圖4是課題組實地調(diào)研的項目的部分情況。
二、PPP模式細分調(diào)查
選擇綜合管廊試點城市11個，共12個項目作為樣本。因為試點城市，所以國家的愿望是盡可能出現(xiàn)多種PPP模式，并找到共性化的操作程序，為未來大規(guī)模實施提供經(jīng)驗借鑒。以下對部分城市采用的模式進行歸納性的介紹，出于保密的原因?qū)Ω鞯胤矫Q以大寫字母表示：
A市是財政部第二批PPP項目綜合管廊試點城市，其實施機構(gòu)為A市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，下設(shè)管線辦公室(綜合管廊建設(shè)指揮部)，該管線辦之前專門負責城市地下管線的管理，有較為豐富的經(jīng)驗。綜合管廊建設(shè)指揮部和管線辦是兩塊牌子一套人馬，專職負責綜合管廊的前期工作和與未來的SPV對接，承擔政府部門監(jiān)管工作。目前該市正在與中標的社會資本談判，綜合管廊SPV尚未組建。政府方擬以“一元金股”+社會資本BOT模式推進管廊建設(shè)。該模式的特點是：
1、城市當?shù)卣砸辉鸸蓞⒐删C合管廊SPV，由A建設(shè)集團代A市政府持股，在一些重大問題的決策上具有一票否決權(quán);
2、當?shù)卣?lsquo;零’投入即獲得該項基礎(chǔ)設(shè)施的提供與服務(wù);
3、在決定SPV前期的諸多政府部門協(xié)調(diào)上，政府代表人員由于沒有相關(guān)的資金支持，工作相對被動。
B市是一座重要的工業(yè)城市。其綜合管廊實施機構(gòu)為該市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會。未來將成立專門綜合管廊管理機構(gòu)，其人員已有正式編制，隨著項目的進程會逐漸到位。采取的PPP模式為BOT。由于該市項目體量很大，所以采取了管廊工程組群應(yīng)用PPP模式，且分布在6個區(qū)域。當?shù)卣岢霭磪^(qū)設(shè)6個子項目實施操作，同時期望分別利用相關(guān)高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等特色園區(qū)的政策優(yōu)勢，為管廊工程提供便利。為此設(shè)計了(1+5)SPV架構(gòu)，由市一級實施機構(gòu)主抓主城區(qū)管廊，構(gòu)成大SPV(重點在于構(gòu)建政府方在SPV中的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金募集)，而其他5個子項SPV則前期工作成熟一個組建一個，基本套路套用大SPV。該模式特點如下：
1、大SPV負責籌集資金，由政府與政策性銀行、商業(yè)銀行、其它投資機構(gòu)溝通，具備較有利的融資談判地位，可降低融資成本;
2、小SPV的政府方投入由大SPV供給，既便于分灶管理又能在重要的融資方面有效地解決問題。
3、政府部門占有一定股份，可以一定程度上穩(wěn)定項目的投資，并保障項目的正常運行。
C市是綜合管廊項目推進速度較快的城市。其綜合管廊實施機構(gòu)為該市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局，目前是設(shè)于該局下屬的綜合管廊指揮部在管理項目，未來將成立專門的綜合管廊管理機構(gòu)——綜合管廊管理辦公室，正式編制8人。該市綜合管廊項目起步較早，存量項目采取的是EPC總承包管理模式，擬待存量項目回購后打包統(tǒng)一采用BOT模式完成全部綜合管廊的建造與運營，特許經(jīng)營期滿后無償轉(zhuǎn)交政府。值得關(guān)注的是在存量項目的政府管理中，他們利用了民間項目管理機構(gòu)代行業(yè)主管理職責，取得了良好的效果。該市對前期PPP項目實施方案做了多次修改，目前社會資本招標已完成，正處于合同談判階段，而代建模式能否用于后續(xù)工程尚不明確。該市的PPP模式特點為：
1、專業(yè)的單位做專業(yè)的事，政府方負責協(xié)調(diào)政府各部門之間的關(guān)系;專業(yè)咨詢機構(gòu)代行業(yè)主職責，負責項目設(shè)計、施工等方面的管理工作;社會資本方負責項目的設(shè)計、施工、運營的實施。
2、股權(quán)合作使參與各方具備了基本的現(xiàn)代公司理念，有利于SPV公司高效運轉(zhuǎn)。
D市為推動綜合管廊建設(shè)，設(shè)立了以市長掛帥、四位副市長介入、各主管部門領(lǐng)導參與的綜合管廊建設(shè)領(lǐng)導小組，主管部門為市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，具體前期事務(wù)由綜合管廊建設(shè)指揮部實施。該市綜合管廊項目為新建項目，采用BOT模式融資建設(shè)。目前，綜合管廊的相關(guān)審批文件已經(jīng)上報，招商工作正在籌備，希望由國內(nèi)頂尖的央企承擔項目建設(shè)和運營管理。該市的PPP模式特點如下：
1、政府方明確提出按一定的股份參與SPV，加大發(fā)言權(quán)。
2、政府方對SPV的公司治理有明確的要求，其要求符合現(xiàn)代企業(yè)的特征。
3、由國內(nèi)頂尖的央企承擔項目建設(shè)和運營管理。
三、選擇的PPP模式比較
1、 模式比較的相關(guān)指標要求
推進PPP的定性評價依據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)，重點在于項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式的比較，主要關(guān)注能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等指標。
2、 被選模式與相關(guān)指標的契合度分析
(1)一元(金)股模式與相關(guān)指標的契合程度
1)地方政府幾乎不用出資,只要作為項目發(fā)起人,用項目未來的收益(經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目)做為抵壓,即可在項目初期政府方不用投資即可啟動項目。當?shù)卣谫Y金缺乏和新預(yù)算法的嚴苛要求下實現(xiàn)了增加供給的目的。
2)地方政府利用PPP項目協(xié)議賦予的權(quán)力,在SPV重大事項決策上具有一票否決權(quán),一定意義上會保護民眾的基本利益，避免了政府方的風險。
3)合理的外衣下,該模式包含了幾項與市場經(jīng)濟主流理念相抵觸的方面:
a、與市場經(jīng)濟倡導的按要素分配相應(yīng)利益的基本原則不符;
b、成立的SPV中存有較大缺陷, 可能會導致公司產(chǎn)生AB股現(xiàn)象,為未來公司的運營埋下不和諧的伏筆;
c、由于政府方面在SPV中不占股份,相應(yīng)的正常的管理費用沒有,政府實施方又需在目前運做模式下為SPV公司協(xié)調(diào)各項手續(xù)及業(yè)務(wù),可能導致相關(guān)工作人員的怠工，從而導致效率低下。
(2)大小SPV模式與相關(guān)指標的契合程度
1)從質(zhì)量、費用、工期的角度看，該方式能大大減輕政府方對于項目的管理強度，使得政府騰出手來作好項目的未來規(guī)劃，為項目的順利進行做好方向引導，使SPV的綜合效率提高。
2)通過大SPV的強大融資能力，可降低政府融資成本，并能夠及時解決小SPV中融資問題，提高了項目運作效率。
3)利于政府內(nèi)部的風險分配。各小SPV實現(xiàn)目標的時間不同，后來者可以借鑒前行者的經(jīng)驗，降低再次發(fā)生錯誤的概率。
4)可以做到幾個片區(qū)的綜合管廊工程相對自成體系，由各SPV自擔其責，責任明確，大SPV總體協(xié)調(diào)，可較好地實現(xiàn)效率的提高。
5)該種模式是地方政府為了促進地方就業(yè)提出的模式，此模式不具有可推廣性。
(3)EPC+股權(quán)合作模式與相關(guān)指標的契合程度
1)從質(zhì)量、費用、工期的角度看，由于該方式能適應(yīng)項目推進的進程，SPV從項目的規(guī)劃、融資、設(shè)計、施工幾個階段進行綜合考慮，可實現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟性和可實現(xiàn)性統(tǒng)一，可保證在基本條件滿足項目要求的情況下，以較好的效率向前推進，利于提升SPV的綜合效率。
2)通過社會資本的強大融資能力，可帶來地方政府短缺的項目資金，提高了項目資金的供給。
3)SPV是資合類型的公司，具有以下優(yōu)點：
a、籌資能力、資本穩(wěn)定與規(guī)模化生產(chǎn);
b、信息公開、公眾監(jiān)督與暗箱透明化;
c、兩權(quán)分離、治理制衡與持久性經(jīng)營。
4)專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于提高運作效率。項目規(guī)劃建設(shè)是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過社會資本方總承包管理和政府方委托代管理相結(jié)合的模式，將大大提升項目建設(shè)期的綜合效益，是保證項目在規(guī)定造價的基礎(chǔ)上，按時保質(zhì)保量完成的一種較好模式。
5)促進創(chuàng)新和公平競爭，通過公開招投標產(chǎn)生項目公司的社會資本方和總承包管理單位，體現(xiàn)了公平競爭。
6)本項目為財政部試點項目，其實施過程本身就是一個創(chuàng)新的過程。
(4)股權(quán)合作模式與相關(guān)指標的契合程度
1)從公司治理的角度看，由于該方式能適應(yīng)項目公司現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展進程，可以實現(xiàn)企業(yè)兩權(quán)分離、聯(lián)合化和專門管理。
2)通過社會資本的較強融資能力，從而降低融資成本，帶來地方政府短缺的項目資金，增加了項目的供給。
3)政府從政策角度承擔較多的風險，可以降低政策風險;社會資本主要承擔融資的風險，其可以有效控制融資方面的風險。
4)該模式選擇的社會資本方為國內(nèi)頂級央企，縱觀全國范圍內(nèi)將要開展綜合管廊建設(shè)的項目眾多，缺乏足夠的頂級央企，必然會導致該種模式發(fā)展的不可持續(xù)性。
四、綜合管廊PPP模式建議
綜上所述，各種模式各具特點。作為城市地下綜合管廊所具有的公共服務(wù)屬性，在目前相關(guān)法律法規(guī)還不十分明確的狀態(tài)下，不可控因素較多，故此建議：
1、綜合管廊項目的PPP模式不推薦使用“一元金股”模式。主要原因是政府方對項目控制程度較弱，容易在項目運營過程中產(chǎn)生管理困難，最后導致項目失敗。
2、EPC+股權(quán)合作模式可以作為推薦模式，理由如下：
(1)EPC使綜合管廊項目從設(shè)計到施工、運營均由社會資本方主導，使該項目具有整體性，充分發(fā)揮其系統(tǒng)性作用。
(2)股權(quán)合作使政府方在參與SPV的過程中充分發(fā)表自己的意見，充分保障實現(xiàn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性。
(3)SPV現(xiàn)代企業(yè)管理制度明確，使其實現(xiàn)： 籌資能力、資本穩(wěn)定與規(guī)模化生產(chǎn)， 信息公開、公眾監(jiān)督與暗箱透明化， 兩權(quán)分離、治理制衡與持久性經(jīng)營。
